Nedavni događaji u Njemačkoj i Mađarskoj povezani s neregularnom migracijom bacili su ozbiljne sumnje na budućnost schengenskog prostora.
Je li Schengenski prostor, zona bez putovnica koja povezuje 420 milijuna ljudi i predstavlja jedno od najopipljivijih i najprepoznatljivijih postignuća europskih integracija, u smrtnom ropotarnici?
Pitanje bi se činilo radikalnim prije deset godina kada je Europska unija bila do koljena u financijskoj krizi i pokušavala se spasiti još svojih najvećih podviga, eurozone. Tada je Schengen bio, ako ništa drugo, cijenjeni jastuk u koji je trebalo upasti kako bi se trgovina odvijala nesmetano.
Ali masovni dolazak tražitelja azila 2015. preokrenuo je političku agendu naglavačke i gurnuo migraciju u prvi plan, otvorivši nestalan, ogorčen razgovor u kojem su vlade dale prednost kratkoročnim mjerama za smirivanje bijesnog biračkog tijela. Austrija, Mađarska, Slovenija, Švedska i Danska bile su među onima koji su naveli nezapamćeni priljev migranata kao razlog za ponovno uvođenje privremenih kontrola na svojim granicama, razbijajući iluziju da je Schengen nedodirljiv.
Pandemija COVID-19 zadala je još jedan udarac Schengenu, a zemlje su požurile zatvoriti granice u pokušaju da obuzdaju širenje virusa. Bruxelles je mislio da će se, nakon što cijepljenje započne i infekcije padnu, kretanje diljem bloka vratiti u svoje normalno stanje besprijekornosti. Nada se ostvarila, iako ne zadugo.
Završetak zdravstvene krize potaknuo je stalan porast migracijskih tokova prema EU-u, vraćajući zapaljivu temu ponovno na stol. Zahtjevi za azil dosegnuli su 1,12 milijuna 2023., najveću brojku od 2016., a lokalne vlasti, od Nizozemske do Italije, žalile su se da su prihvatni centri pretrpani. Potpora strankama tvrde i krajnje desnice porasla je na biralištima i nekada nezamislivoj ideji premještanja postupaka azila na daleke destinacije postao mainstream.
Upravo u tom kontekstu njemački grad Solingen bio je žrtva napada nožem u kojem su umrle tri osobe krajem kolovoza. Ubadanje, tvrdi tzv Islamska državaizvršio je sirijski državljanin čiji je zahtjev za azilom prethodno odbijen uz naredbu da se vrati u Bugarsku, prvu zemlju ulaska u EU.
Neuspjeh u protjerivanju odmah je ponovno pokrenuo raspravu o migraciji: konzervativci su oštro kritikovali saveznu vladu kancelara Olafa Scholza i zahtijevali rješenja izvan konvencionalnih standarda. Pod pritiskom, Scholz je obećao oštriju akciju i naredio pooštravanje provjera na svih devet kopnenih granica zemlje.
“Želimo dodatno smanjiti neregularne migracije”, rekla je Nancy Faeser, njemačka ministrica unutarnjih poslova ovaj tjedan. “U tu svrhu sada poduzimamo daljnje korake koji nadilaze sveobuhvatne mjere koje su trenutno na snazi.”
Poljski premijer Donald Tusk osudio je tu najavu kao “neprihvatljivu”, nazvavši je “de facto suspenzijom Schengenskog sporazuma u velikim razmjerima”, dok je Austrija naglasila da neće prihvatiti niti jednog migranta koji Njemačka odbije.
U Bruxellesu je Europska komisija djelovala krajnje oprezno kako bi izbjegla antagoniziranje Berlina, najutjecajnije prijestolnice bloka, i držala se legalističkog odgovora: prema Zakonu o schengenskim granicama, države članice imaju pravo provoditi unutarnje granične provjere kako bi odgovorile na “ozbiljnu prijetnju, bilo da se radi o javnoj politici ili unutarnjoj sigurnosti, kada je to nužno i razmjerno.”
Odgovor je bio točan, ali je malo odagnao strahove da bi se Schengen mogao uskoro raspasti.
Tužan osjećaj dodatno je pogoršala Mađarska provokativna prijetnja autobusima prevoziti ilegalne migrante u Belgiju u znak odmazde za kaznu od 200 milijuna eura koju je izrekao Europski sud pravde (ECJ), plan koji bi, da se provede, predstavljao slučaj bez presedana instrumentalizirane migracije jedne zemlje EU protiv druge.
Budimpešta je također pod vatrom za proširenje svoje sheme nacionalne kartice na ruske i bjeloruske državljane, za koju Komisija upozorava da može omogućiti zaobilaženje sankcija i ugroziti sigurnost “cijelog” schengenskog prostora.
Od iznimnih do uobičajenih
Provjere na unutarnjim granicama po prirodi su suprotne duhu Schengena, koji je zamišljen kao prostrano područje u kojem su kontrole ukinute i građani mogu bez problema putovati kroz 29 zemalja – u mnogim slučajevima, bez da pokažu svoje putovnice.
Revolucionarni projekt podupire se zajedničkim naporima da se nadziru vanjske granice i osigura pravedno, marljivo upravljanje tražiteljima azila. Države članice vjeruju jedna drugoj da će obaviti svoj posao i primijeniti odgovarajuće zakone prije nego što nekoga puste unutra.
Ovu je logiku javno dovelo u pitanje nekoliko država članica, poput Austrije i Mađarske, koje tvrde da EU kao cjelina nije pazila na svoje vanjske granice i kao rezultat toga postala nesposobna nositi se s neregularnim migracijama.
Komisije zapisa pokazuju da su od 2006. godine države članice dostavile 441 obavijest o ponovnom uvođenju graničnih provjera. Samo 35 ih je podneseno prije 2015. Trenutno, osam schengenskih zemaljauključujući Njemačku, imaju uspostavljene provjere.
Brojke dovode u pitanje pretpostavku da bi granična kontrola “trebala biti iznimna i korištena samo kao krajnje sredstvo”, kao što kaže Zakon o schengenskim granicama, i pokazuje golemu mjeru u kojoj se ta opcija primjenjivala nakon zakonskog ograničenja od šest mjeseci.
u a izvješće objavljenom u travnju, Komisija je taj fenomen identificirala kao “pitanje od posebne zabrinutosti” i pozvala zemlje da postupno ukinu privremene kontrole “prema održivijem zajedničkom upravljanju zajedničkim izazovima”.
Države članice tradicionalno nisu bile sklone poslušati poziv Komisije u stvarima koje revno čuvaju kao nacionalnu nadležnost. Otpor ukidanju graničnih provjera dobro je dokumentiran: 2022. Europski sud pravde presudio je da Austrija nezakonito produžio svoje kontrole s Mađarskom i Slovenijom. Unatoč tome, Austrija ih nastavlja primjenjivati, koristeći različite razloge kako bi opravdala produženje.
Ali zakonitost graničnih provjera nije jedini element koji se ispituje – njihova učinkovitost u suzbijanju neregularnih migracija također je diskutabilna. Unatoč naslovima koje generiraju, te se provjere provode s različitim stupnjevima intenziteta i temeljitosti.
“Sumnjam da su te (schengenske) zemlje spremne ukloniti svoju graničnu kontrolu u bliskoj budućnosti zbog signala koji bi poslala”, rekla je za Euronews dr. Saila Heinikoski, viša znanstvena suradnica na Finskom institutu za međunarodne poslove (FIIA).
“Provjere su često nasumične i nisu jako invazivne, a mislim da se održavaju i u simbolične svrhe: pokazivanje građanima, drugim zemljama EU-a i potencijalnim migrantima da u Europi postoji iznimna situacija s kojom se vlada bavi”, dodala je.
Ipak, države članice jako se drže ovog “posljednjeg utočišta”. Početkom ove godine dali su konačno odobrenje na reformu Schengenskog graničnog kodeksa koji je proširio zakonsko ograničenje graničnih kontrola sa šest mjeseci na dvije godine, koje se može dvaput produžiti na dodatnih šest mjeseci ako zemlja tvrdi da sigurnosna prijetnja i dalje postoji.
Promjene također sadrže odredbe za rješavanje hitnih zdravstvenih situacija i borbu protiv instrumentalizirane migracije koje dodatno proširuju nacionalne ovlasti za praćenje kretanja, uključujući smanjenje broja prijelaza. Naime, zemlje se potiču (ali ne i prisiljavaju) da primijene “alternativne mjere” prije nego što se odluče za granične kontrole.
Njemačka odluka, donesena nakon što je revizija stupila na snagu, pokazuje da je apetit za ovim “alternativnim mjerama” i dalje nizak i da će samostalni pristupi najvjerojatnije nastaviti vladati. Na kraju krajeva, schengenski prostor je izmišljena konstrukcija koja je izgrađena političkom voljom i može se izvrtati i preokretati na isti način.
“Ne bismo trebali zaboraviti da je Schengen nastao međuvladinim sporazumom i da je povijest Schengena blisko povezana s poviješću sustava azila EU-a, te je stoga usredotočena na logiku graničnih kontrola usmjerenih na sigurnost”, rekao je Alberto-Horst Neidhardt, viši analitičar politike u Centru za europsku politiku (EPC).
“Schengen nije na rubu smrti”, dodao je. “Ali nedavni događaji također pokazuju da je ideja da bi nedavno uvedene reforme mogle očuvati područje bez granica kao takvo bila iluzija. Budućnost Schengena vjerojatno će i dalje biti obilježena visokim stupnjem nelagode i neizvjesnosti.”
